前言：日本勞動市場與外國人才政策的新方向
日本目前正因人口快速高齡化及出生率下降，面臨許多產業嚴峻的勞動力短缺問題。為應對此挑戰，日本針對外國勞工的政策正處於一個重要的轉捩點。除了國內勞動力短缺外，日益激烈的人才國際競爭，也增加了日本成為外國人才「選擇之國」的必要性。在此背景下，長年實施的「技能實習制度」(TITP) 將進行發展性的廢除（註：日本政府使用「發展性解消」或「根本性重新評估」等詞語，部分觀點認為這實質上是制度變更或更新）。取而代之的是新設立的「育成就勞制度」(育成就労制度 – Ikusei Shuro Seido)，將日本接納外國人才的模式推向新階段。此新制度不僅旨在接納勞動力，更著重於有計畫地培育外國人才，並將他們與「特定技能」(SSW) 制度連結，致力於為日本社會及外國人才雙方建構更美好的未來。本文將詳細解說這個「育成就勞制度」。
何謂「育成就勞制度」？：主要目標與基本原則
「育成就勞制度」具備顯著改變日本既有接納外國人才方式的潛力。其核心包含兩個明確的目標以及實現這些目標的基本原則。
「人才培育」與「確保人才」：制度的兩大目標
此制度正式揭示了以下兩個目標：
- 人才培育 (Ikusei)：在指定的產業領域（育成就勞產業領域）中，培育具備相當於「特定技能1號」(SSW1) 水準技能的人才。
- 確保人才 (Kakuho)：確保該領域的人力資源。
相較於以「國際貢獻」為主要目標的技能實習制度，育成就勞制度正面承認由日本國內情況驅動的「確保人才」為制度目標，這是一項重大的政策轉變。此舉被視為回應長年以來對技能實習制度「目標與實態脫鉤」的批評，並提升政策透明度的嘗試。
制度運作的基本原則
日本政府為此制度揭示的基本原則包括：
- 原則上透過三年的就勞期間，將人才培育至 SSW1 水準。
- 將對象領域原則上與 SSW 的特定產業領域保持一致。
- 在一定條件下，允許基於本人意願的轉職 (転職 – tenshoku)。
- 強化對外國勞工的支援與保護體制（例如，設立新的監督與支援機關）。
- 透過與派遣國的合作（例如，締結合作備忘錄 – MOCs），確保適當的派遣程序。
這些原則旨在建立一個更符合實際情況、考量勞工權益保護與職涯發展的制度，並以從技能實習制度的課題中學到的教訓為基礎。
為何改變？：從技能實習制度 (TITP) 到育成就勞制度
育成就勞制度的創設，是為應對長年運作的技能實習制度 (TITP) 所面臨的許多嚴重問題而不可避免的直接反應。基於這些問題，技能實習制度將進行「發展性的廢除」。
技能實習制度的主要問題點
在其運作期間，技能實習制度在日本國內外都面臨嚴厲批評。主要問題點包括：
- 制度目標與實態脫鉤：「國際貢獻」和「技能移轉」的官方目標，與作為面臨短缺的產業勞動力供應來源的實際狀況之間，存在巨大差距。
- 嚴重的人權侵害：低薪、非法加班（曾有報告每月超過 170 小時的案例）、暴力、騷擾、未支付工資（曾有報告總額達 1100 萬日圓的案例），以及惡劣的居住環境（例如，缺乏個人儲物空間、消防安全設備不足）普遍存在。甚至有「奴隸般處境」的指控，以及涉及禁止懷孕和生產的非正式規定的案例，這些都構成了重大的人權挑戰。
- 轉職限制與失蹤人數增加：由於原則上不允許基於實習生本人意願的更換工作場所（轉職），因此很難擺脫惡劣的工作環境。結果，失蹤的實習生人數持續增加，2022 年達到 9,006 人，2023 年更創下 9,753 人的歷史新高。抵達日本時的低薪和債務問題，被指為這些失蹤事件背後相互關聯的因素。
- 高額費用與債務問題：派遣國的不良仲介或部分派遣機構向實習生收取高額費用和保證金的情況普遍存在。例如，據報在越南平均收取約 65 萬日圓的費用，甚至有超過法定上限的案例。實習生在抵達日本前就背負巨額債務，這導致了被批評為「債務奴役」的狀況，使他們被迫接受低薪和惡劣待遇。部分案例中，甚至有日本的監理團體向派遣機構要求回扣等結構性問題，損害了制度的公信力。
- 監理團體功能不彰：負責監督和指導實施企業的監理團體，往往未能充分履行其職責，忽視不當行為或將企業利益置於實習生保護之上。
- 缺乏明確的職涯路徑：制度上缺乏完成實習後的明確職涯路徑，且轉換至 SSW 等其他在留資格的過程也不順暢。
這些問題引發了國際批評，促使政府專家會議提議「發展性廢除」技能實習制度，並建立一個符合實際情況的新制度。因此，向育成就勞制度的轉變，是對這段失敗與功能不彰歷史的必然回應。
育成就勞制度的新亮點！：主要特徵與變革
育成就勞制度以 TITP 的挑戰為借鑑，納入了許多新的機制和理念。讓我們詳細檢視其主要特徵。
目標產業領域有哪些？
育成就勞制度的目標產業領域，原則上與特定技能 (SSW) 制度的「特定產業領域」保持一致。此舉旨在建立一個結構，讓在新制度下接受培訓的人員能夠順利過渡到 SSW1 資格。
截至 2024 年，以下 16 個領域被指定為特定產業領域，並成為育成就勞制度的候選領域：
- 照護
- 建築物清潔管理
- 工業機械、電氣/電子資訊相關產業（原：素形材・產業機械・電氣電子情報關聯製造業）
- 營造
- 造船與船舶機械
- 汽車維修
- 航空
- 住宿
- 農業
- 漁業
- 食品飲料製造
- 餐飲服務業
- 道路運輸業（2024 年新增）
- 鐵道（2024 年新增）
- 林業（2024 年新增）
- 木材產業（2024 年新增）
然而，即使在這些領域內，被認為「不適合國內培育」的範疇也可能被排除。目標領域的最終清單以及每個領域的詳細規則，將由未來制定的「各領域運用方針」(分野別運用方針 – Bun’ya-betsu Un’yō Hōshin) 決定。 另一個新特點是為每個領域的外國勞工設定「預計接收人數」(受入れ見込数 – Ukeire Mikomisuu)，這將作為由政府管理的上限。此外，對於季節性強的領域，如農業和漁業，預計將根據營運需求允許透過派遣工作安排來接收。
外國人才所需的技能與日語能力
育成就勞制度要求外國勞工在培訓期間，從入境開始逐步獲得技能和日語能力。這反映了對「培育」的重視，旨在順利過渡到 SSW 資格，並目標是技能標準化，而不僅僅是確保勞動力。
入境/開始就業時的條件
- 技能：未強制規定特定的技能要求。
- 日語能力：開始工作前，個人必須通過相當於日本語能力試驗 (JLPT) N5（CEFR A1 級）或更高級別的考試，或完成同等水平的日語課程。
培育期間（原則上 3 年）的目標與評估標準
- 培育目標：透過三年的就業，達到相當於 SSW1 的技能水平和相當於 JLPT N4（CEFR A2 級）的日語能力。
- 評估里程碑：
- 第一年結束前：通過「基礎級」(基礎級 – Kiso-kyu) 技能檢定或同等考試。此外，若入境前未通過 A1 考試，則須在此時間點前通過。
- 勞工主動提出轉職時（工作 1-2 年後）：通過基礎級技能檢定或同等考試，並通過針對特定領域設定的日語能力考試（在 A1-A2 範圍內）。
- 過渡到 SSW1 時（原則上在 3 年結束時）：通過「3 級」(３級 – San-kyu) 技能檢定或同等考試，或 SSW1 評估測試，並通過相當於 JLPT N4（CEFR A2 級）或更高級別的日語能力考試。
居留期原則上為三年，但若勞工考試不及格，在滿足某些條件（例如，接收機構提供了適當的培訓）的情況下，可以允許延長最多一年以重新參加考試。請注意，在育成就勞資格下，通常不允許家屬陪同。
何謂「育成就勞計畫」？：認定與具體內容
育成就勞制度的核心是為每位外國勞工創建和認證的「育成就勞計畫」(育成就労計画 – Ikusei Shuro Keikaku)。接收機構（雇主）創建此計畫，該計畫必須由新成立的「外國人育成就勞機構」(ONEFN – 外国人育成就労機構) 認證。此認證過程是一個重要的機制，以確保接收機構履行其關於培訓、支援和工作條件的義務，從而提高問責性。
育成就勞計畫主要包括以下內容：
- 培育和就勞的期間（原則上在 3 年內）
- 培育目標（工作細節、應習得的技能、目標日語水平等）
- 培育內容和方法（OJT、Off-JT、日語學習支援等）
- 勞動條件（工資、工時、休假等，遵守勞動法規）
- 支援體系（生活支援、諮詢體系等）
- 確認外國國民支付給派遣機構的費用沒有不合理地過高。
此計畫作為運營該制度的核心文件，明確規定了接收機構在培訓、支援和工作條件方面的具體義務。
支持該制度的三個主要機構及其角色
接收機構（提供培訓的公司等）
這些是直接雇用外國勞工並根據經認證的育成就勞計畫提供培訓的公司。他們需要提供 OJT 和必要的培訓，確保適當的工作條件，並為日常生活提供支援。
監理支援機構（新的監督機構）
這些機構取代了 TITP 的「監理團體」(監理団体 – Kanri Dantai)。它們在許可制度下運作，並受到比其前身更嚴格的標準約束，包括強制安裝外部稽核員，旨在提高品質。它們進行稽核並向接收機構提供指導，支援計畫創建，處理申請，回應勞工諮詢，並提供就業安置服務。為防止與接收機構勾結，還加強了防止利益衝突的規定，例如禁止兼任職位。
外國人育成就勞機構（ONEFN：制度的核心機構）
透過重組技術實習生訓練機構 (OTIT – 外国人技能実習機構) 而成立，ONEFN 負責認證育成就勞計畫。此外，它新被賦予為育成就勞外國國民提供支援和保護（諮詢、資訊提供）的任務，特別是支援由個人主動提出的轉職。此外，其角色擴展到包括為 SSW1 外國國民提供諮詢和援助服務，更加重視勞工保護。
「轉職」(Tenshoku) 將如何改變？：條件與影響
育成就勞制度中最值得注意的變化之一涉及轉職規定。根據勞工本人的意願更換工作場所，這在 TITP 下通常是被禁止的，在某些條件下成為可能。此轉職規則試圖在加強勞工權利保護（解決 TITP 的缺陷）與解決雇主擔憂（人才流失風險、培訓投資回收）以及地區/公司間人員不平衡等問題之間取得平衡。
勞工主動提出轉職的主要條件
- 最短工作期限：必須在同一家接收機構工作達到每個領域設定的特定期限（目前計畫設定在「1 到 2 年的範圍內」，目標是在一年後轉職，但可能因領域而異）。如果期限超過一年，也在考慮採取改善待遇的措施，例如一年後加薪。
- 技能與日語能力：必須通過「基礎級」技能檢定或同等考試，並通過針對特定領域設定的日語能力考試（在「相當於 A1-A2」的範圍內）。
- 工作範圍：新工作場所的工作必須與先前育成就勞計畫中定義的相同「工作類別」(業務区分 – Gyomu Kubun) 內。
由於「不可避免的情況」（例如接收機構破產或虐待）而導致的轉職，也計畫比以前有更廣泛的範圍和更靈活的程序。同時也在考慮建立機制，允許在轉職時對先前接收機構產生的費用（例如，初始費用）獲得公平的補償。
雖然這種轉職制度加強了勞工保護，但它也為雇主帶來了在 1-2 年後失去受訓人員的風險，以及對人才不平衡的擔憂，特別是將勞工集中在遠離農村地區的城市地區。
晉升至特定技能 (SSW) 資格
過渡到 SSW1 的條件
該制度的核心設計是過渡到 SSW1。通常，需要完成為期三年的育成就勞計畫並通過以下考試：
- 技能測試：3 級技能檢定或同等考試，或 SSW1 評估測試。
- 日本語能力試驗：相當於 JLPT N4（CEFR A2 級）或更高水平。
即使在培訓期間，如果滿足這些考試要求並完成一定的就業期，也可以提前過渡到 SSW1。SSW1 的居留期限總計上限為五年，且通常不允許家屬陪同。
通往 SSW2 的道路
可以從 SSW1 過渡到 SSW2，這需要更高級的技能。SSW2 資格對居留期限的續簽次數沒有限制，並且如果滿足要求，允許家屬（配偶、子女）陪同，有效地開闢了通往長期居留或永久居留的道路。
何時開始？：制度實施時間與過渡措施
引入育成就勞制度的修正法已於 2024 年 6 月 21 日頒布。該制度將於頒布日起三年內由內閣命令指定的日期生效（最遲不晚於 2027 年 6 月 20 日）。一些報導建議目標實施日期為 2027 年 4 月 1 日。
制度生效後，TITP 不會立即廢除。計畫設立約三年的過渡期，在此期間兩個制度將並存。預計到 2030 年左右完成完全過渡。 作為過渡措施，在生效日已在日本作為技術實習生居住的個人，基本上可以根據其現有的 TITP 計畫繼續進行培訓。在某些條件下，也允許過渡到下一階段（例如，從 TITP 1 級到 2 級，或 2 級到 3 級（有限））。然而，需要注意的是，他們不能從 TITP 轉換到新的育成就勞制度。
利害關係人的聲音：期望與擔憂
育成就勞制度的引入對不同的利害關係人帶來了不同的涵義和影響。
政府的目標
政府旨在解決 TITP 的問題，並為外國人才建立一個具吸引力且可持續的接收體系。引用的主要好處包括明確的雙重目標（人才培育和確保人員）、結構化的職涯路徑、加強的勞工權利保護以及促進和諧社會。
雇主（接收機構）的觀點
對於接收公司來說，有潛在的機會，例如確保人才管道和更順暢的初期溝通。然而，也存在負擔和擔憂，例如招聘成本增加、因轉職導致的人才流失風險，以及加強培訓和支援體系的需要。對人才流失的擔憂在農村地區的公司和中小企業中尤為強烈，這些企業可能難以在工資方面競爭。商業組織也提出了關於公司應扮演角色的建議，包括加薪努力、多語言手冊準備、加強人權保護、職涯規劃呈現和生活支援的加強，這表明接收機構也需要適應。
對外國勞工的潛在利益與弊端
對勞工本人而言，有潛在的優勢，例如更清晰的長期職涯路徑和改善的權利保護。降低初始債務負擔的可能性也存在，但這取決於與派遣國簽訂的 MOC 的有效性以及費用透明度和監管的努力。然而，挑戰和脆弱性依然存在，包括滿足轉職要求的障礙（最短工作期限、考試）、通過考試的壓力、持續存在的剝削風險，以及在育成就勞和 SSW1 期間攜帶家屬的限制。
工會及其他團體的觀點
工會、律師協會和類似團體在一定程度上認同該制度的方向，但提出了許多擔憂，並從勞工保護的角度要求更嚴格的運作和制度改進。具體而言，他們強烈要求確保該制度不僅僅是獲取廉價勞動力的手段、與日本勞工相比的平等待遇（同工同酬）的徹底實施、更靈活的轉職規則（例如，一年後自由轉職）、建立有效的監督和支援體系，以及根除人權侵犯。
未來的挑戰與展望
雖然育成就勞制度代表了日本外國勞工政策向前邁出的重要一步，但其成功取決於克服眾多挑戰。
需要克服的主要障礙
- 建立有效的人權保護和剝削預防措施：核心目標，但其有效性將受到考驗，並從 TITP 的失敗中學習。提高工作場所層面的人權意識，而不僅僅是形式上的，至關重要。
- 確保實質性的技能發展，而不僅僅是名義上的：創建機制以確保培訓按計畫進行，使勞工能夠可靠地提高技能，並驗證其執行情況至關重要。
- 處理派遣國的仲介問題和過高費用問題：透過 MOCs 採取有效措施刻不容緩。加強與派遣國政府的合作，並為費用透明度和監管制定具體規則是必要的。
- 管理因轉職導致的地區和公司之間的人員不平衡：涉及地方政府的地區委員會利用措施已在計畫中，但需要有效的運作來防止人才流向城市地區，並幫助解決農村勞動力短缺問題。
- 確保新的監督和支援機構（ONEFN、監理支援機構）的有效性：制度成功的關鍵因素；確保其獨立性、專業知識和嚴格運作至關重要。需要建立一個擁有足夠人員和預算的系統，以準確掌握和指導現場情況。
解決這些挑戰的成敗取決於未來的運作和持續的審查。
制度的未來與日本的未來
育成就勞制度加強了與 SSW 制度的聯繫，並透過為外國勞工提供更長期的職涯前景，代表了相較於以往制度的重大進步。然而，值得注意的是，與此改革並行，永久居留的要求也正在被釐清和收緊，例如，將未繳納稅款或社會保險費作為撤銷許可的理由。這可能暗示了日本對外國人員政策中複雜的平衡舉措：在滿足勞動力需求的特定領域促進更長的居留時間，同時對最終的永久定居保持更嚴格的控制。 在全球人才競爭日益激烈的情況下，持續透過營運結果進行驗證，對於確定這個新制度是否真正提升了日本的吸引力，並構成足以成為「選擇之國」的改革至關重要。
結論：邁向與外國人才和諧共存的社會
育成就勞制度標誌著日本外國勞工政策的一個重要轉捩點。它旨在解決日益惡化的勞動力短缺問題，同時保護外國人才的人權並提供更好的職涯路徑。然而，實現這些目標不僅取決於該制度的精密設計，還取決於其在實地的嚴格和公平執行、相關組織的有效運作、與派遣國的實際合作以及整個社會接受環境的發展。特別是，防止重蹈覆轍 TITP 中普遍存在的人權侵犯和不公平收費，並確保實質性的「培育」，將是該制度可信度的關鍵。希望這個新制度對日本和相關的外國人才都有利，成為實現真正和諧社會的基石。未來發展的密切監測以及根據需要修改制度的靈活性將是必要的。