前言：日本劳动市场与外国人才政策的新方向
日本目前正因人口快速老龄化及出生率下降，面临许多行业严峻的劳动力短缺问题。为应对此挑战，日本针对外国工人的政策正处于一个重要的转折点。除了国内劳动力短缺外，日益激烈的人才国际竞争，也增加了日本成为外国人才“选择之国”的必要性。在此背景下，长年实施的技能实习制度 (TITP) 正在进行发展性的废除（注：日本政府使用“发展性解除”或“根本性重新评估”等词语，部分观点认为这实质上是制度变更或更新）。取而代之的是新设立的“育成就劳制度”(育成就労制度 – Ikusei Shuro Seido)，将日本接纳外国人才的模式推向新阶段。此新制度不仅旨在接纳劳动力，更着重于有计划地培养外国人才，并将他们与“特定技能”(SSW) 制度连接，致力于为日本社会及外国人才双方构建更美好的未来。本文将详细解说这个“育成就劳制度”。
何谓“育成就劳制度”？：主要目标与基本原则
“育成就劳制度”具备显著改变日本既有接纳外国人才方式的潜力。其核心包含两个明确的目标以及实现这些目标的基本原则。
“人才培养”与“确保人才”：制度的两大目标
此制度正式揭示了以下两个目标：
- 人才培养 (Ikusei)：在指定的产业领域（育成就劳产业领域）中，培养具备相当于“特定技能1号”(SSW1) 水平技能的人才。
- 确保人才 (Kakuho)：确保该领域的人力资源。
相较于以“国际贡献”为主要目标的技能实习制度，育成就劳制度正面承认由日本国内情况驱动的“确保人才”为制度目标，这是一项重大的政策转变。此举被视为回应长年以来对技能实习制度“目标与实态脱节”的批评，并提升政策透明度的尝试。
制度运作的基本原则
日本政府为此制度揭示的基本原则包括：
- 原则上透过三年的就业期间，将人才培养至 SSW1 水平。
- 将对象领域原则上与 SSW 的特定产业领域保持一致。
- 在一定条件下，允许基于本人意愿的转职 (転職 – tenshoku)。
- 强化对外国工人的支援与保护体制（例如，设立新的监督与支援机构）。
- 透过与派遣国的合作（例如，缔结合作备忘录 – MOCs），确保适当的派遣程序。
这些原则旨在建立一个更符合实际情况、考量工人权益保护与职业生涯发展的制度，并以从技能实习制度的课题中学到的教训为基础。
为何改变？：从技能实习制度 (TITP) 到育成就劳制度
育成就劳制度的创设，是为了应对长年运作的技能实习制度 (TITP) 所面临的许多严重问题而不可避免的直接反应。基于这些问题，技能实习制度将进行“发展性的废除”。
技能实习制度的主要问题点
在其运作期间，技能实习制度在日本国内外都面临严厉批评。主要问题点包括：
- 制度目标与实态脱节：“国际贡献”和“技能转移”的官方目标，与作为面临短缺的行业劳动力供应来源的实际状况之间，存在巨大差距。
- 严重的人权侵害：低薪、非法加班（曾有报告每月超过 170 小时的案例）、暴力、骚扰、未支付工资（曾有报告总额达 1100 万日元的案例），以及恶劣的居住环境（例如，缺乏个人储物空间、消防安全设备不足）普遍存在。甚至有“奴隶般处境”的指控，以及涉及禁止怀孕和生产的非正式规定的案例，这些都构成了重大的人权挑战。
- 转职限制与失踪人数增加：由于原则上不允许基于实习生本人意愿的更换工作场所（转职），因此很难摆脱恶劣的工作环境。结果，失踪的实习生人数持续增加，2022 年达到 9,006 人，2023 年更创下 9,753 人的历史新高。抵达日本时的低薪和债务问题，被指为这些失踪事件背后相互关联的因素。
- 高额费用与债务问题：派遣国的不良中介或部分派遣机构向实习生收取高额费用和保证金的情况普遍存在。例如，据报在越南平均收取约 65 万日元的费用，甚至有超过法定上限的案例。实习生在抵达日本前就背负巨额债务，这导致了被批评为“债务奴役”的状况，使他们被迫接受低薪和恶劣待遇。部分案例中，甚至有日本的监理团体向派遣机构要求回扣等结构性问题，损害了制度的公信力。
- 监理团体功能不彰：负责监督和指导实施企业的监理团体，往往未能充分履行其职责，忽视不当行为或将企业利益置于实习生保护之上。
- 缺乏明确的职业生涯路径：制度上缺乏完成实习后的明确职业生涯路径，且转换至 SSW 等其他在留资格的过程也不顺畅。
这些问题引发了国际批评，促使政府专家会议提议“发展性废除”技能实习制度，并建立一个符合实际情况的新制度。因此，向育成就劳制度的转变，是对这段失败与功能不彰历史的必然回应。
育成就劳制度的新亮点！：主要特征与变革
育成就劳制度以 TITP 的挑战为借鉴，纳入了许多新的机制和理念。让我们详细检视其主要特征。
目标产业领域有哪些？
育成就劳制度的目标产业领域，原则上与特定技能 (SSW) 制度的“特定产业领域”保持一致。此举旨在建立一个结构，让在新制度下接受培训的人员能够顺利过渡到 SSW1 资格。
截至 2024 年，以下 16 个领域被指定为特定产业领域，并成为育成就劳制度的候选领域：
- 照护
- 建筑物清洁管理
- 工业机械、电气/电子信息相关产业（原：素形材・产业机械・电气电子情报关连制造业）
- 营造
- 造船与船舶机械
- 汽车维修
- 航空
- 住宿
- 农业
- 渔业
- 食品饮料制造
- 餐饮服务业
- 道路运输业（2024 年新增）
- 铁道（2024 年新增）
- 林业（2024 年新增）
- 木材产业（2024 年新增）
然而，即使在这些领域内，被认为“不适合国内培养”的范畴也可能被排除。目标领域的最终清单以及每个领域的详细规则，将由未来制定的“各领域运用方针”(分野別運用方針 – Bun’ya-betsu Un’yō Hōshin) 决定。 另一个新特点是为每个领域的外国工人设定“预计接收人数”(受入れ見込数 – Ukeire Mikomisuu)，这将作为由政府管理的上限。此外，对于季节性强的领域，如农业和渔业，预计将根据运营需求允许透过派遣工作安排来接收。
外国人才所需的技能与日语能力
育成就劳制度要求外国工人在培训期间，从入境开始逐步获得技能和日语能力。这反映了对“培养”的重视，旨在顺利过渡到 SSW 资格，并目标是技能标准化，而不仅仅是确保劳动力。
入境/开始就业时的条件
- 技能：未强制规定特定的技能要求。
- 日语能力：开始工作前，个人必须通过相当于日本语能力测试 (JLPT) N5（CEFR A1 级）或更高级别的考试，或完成同等水平的日语课程。
培养期间（原则上 3 年）的目标与评估标准
- 培养目标：透过三年的就业，达到相当于 SSW1 的技能水平和相当于 JLPT N4（CEFR A2 级）的日语能力。
- 评估里程碑：
- 第一年结束前：通过“基础级”(基礎級 – Kiso-kyu) 技能检定或同等考试。此外，若入境前未通过 A1 考试，则须在此时间点前通过。
- 工人主动提出转职时（工作 1-2 年后）：通过基础级技能检定或同等考试，并通过针对特定领域设定的日语能力考试（在 A1-A2 范围内）。
- 过渡到 SSW1 时（原则上在 3 年结束时）：通过“3 级”(３級 – San-kyu) 技能检定或同等考试，或 SSW1 评估测试，并通过相当于 JLPT N4（CEFR A2 级）或更高级别的日语能力考试。
居留期原则上为三年，但若工人考试不及格，在满足某些条件（例如，接收机构提供了适当的培训）的情况下，可以允许延长最多一年以重新参加考试。请注意，在育成就劳资格下，通常不允许家属陪同。
何谓“育成就劳计划”？：认定与具体内容
育成就劳制度的核心是为每位外国工人创建和认证的“育成就劳计划”(育成就労計画 – Ikusei Shuro Keikaku)。接收机构（雇主）创建此计划，该计划必须由新成立的“外国人育成就劳机构”(ONEFN – 外国人育成就労機構) 认证。此认证过程是一个重要的机制，以确保接收机构履行其关于培训、支援和工作条件的义务，从而提高问责性。
育成就劳计划主要包括以下内容：
- 培养和就业的期间（原则上在 3 年内）
- 培养目标（工作细节、应习得的技能、目标日语水平等）
- 培养内容和方法（OJT、Off-JT、日语学习支援等）
- 劳动条件（工资、工时、休假等，遵守劳动法规）
- 支援体系（生活支援、咨询体系等）
- 确认外国国民支付给派遣机构的费用没有不合理地过高。
此计划作为运营该制度的核心文件，明确规定了接收机构在培训、支援和工作条件方面的具体义务。
支持该制度的三个主要机构及其角色
接收机构（提供培训的公司等）
这些是直接雇用外国工人并根据经认证的育成就劳计划提供培训的公司。他们需要提供 OJT 和必要的培训，确保适当的工作条件，并为日常生活提供支援。
监理支援机构（新的监督机构）
这些机构取代了 TITP 的“监理团体”(監理団体 – Kanri Dantai)。它们在许可制度下运作，并受到比其前身更严格的标准约束，包括强制安装外部审计员，旨在提高质量。它们进行审计并向接收机构提供指导，支持计划创建，处理申请，回应工人咨询，并提供就业安置服务。为防止与接收机构勾结，还加强了防止利益冲突的规定，例如禁止兼任职位。
外国人育成就劳机构（ONEFN：制度的核心机构）
透过重组技能实习生训练机构 (OTIT – 外国人技能実習機構) 而成立，ONEFN 负责认证育成就劳计划。此外，它新被赋予为育成就劳外国国民提供支援和保护（咨询、信息提供）的任务，特别是支持由个人主动提出的转职。此外，其角色扩展到包括为 SSW1 外国国民提供咨询和援助服务，更加重视工人保护。
“转职”(Tenshoku) 将如何改变？：条件与影响
育成就劳制度中最值得注意的变化之一涉及转职规定。根据工人本人的意愿更换工作场所，这在 TITP 下通常是被禁止的，在某些条件下成为可能。此转职规则试图在加强工人权利保护（解决 TITP 的缺陷）与解决雇主担忧（人才流失风险、培训投资回收）以及地区/公司间人员不平衡等问题之间取得平衡。
工人主动提出转职的主要条件
- 最短工作期限：必须在同一家接收机构工作达到每个领域设定的特定期限（目前计划设定在“1 到 2 年的范围内”，目标是在一年后转职，但可能因领域而异）。如果期限超过一年，也在考虑采取改善待遇的措施，例如一年后加薪。
- 技能与日语能力：必须通过“基础级”技能检定或同等考试，并通过针对特定领域设定的日语能力考试（在“相当于 A1-A2”的范围内）。
- 工作范围：新工作场所的工作必须与先前育成就劳计划中定义的相同“工作类别”(業務区分 – Gyomu Kubun) 内。
由于“不可避免的情况”（例如接收机构破产或虐待）而导致的转职，也计划比以前有更广泛的范围和更灵活的程序。同时也在考虑建立机制，允许在转职时对先前接收机构产生的费用（例如，初始费用）获得公平的补偿。
虽然这种转职制度加强了工人保护，但它也为雇主带来了在 1-2 年后失去受训人员的风险，以及对人才不平衡的担忧，特别是将工人集中在远离农村地区的城市地区。
晋升至特定技能 (SSW) 资格
过渡到 SSW1 的条件
该制度的核心设计是过渡到 SSW1。通常，需要完成为期三年的育成就劳计划并通过以下考试：
- 技能测试：3 级技能检定或同等考试，或 SSW1 评估测试。
- 日本语能力测试：相当于 JLPT N4（CEFR A2 级）或更高水平。
即使在培训期间，如果满足这些考试要求并完成一定的就业期，也可以提前过渡到 SSW1。SSW1 的居留期限总计上限为五年，且通常不允许家属陪同。
通往 SSW2 的道路
可以从 SSW1 过渡到 SSW2，这需要更高级的技能。SSW2 资格对居留期限的续签次数没有限制，并且如果满足要求，允许家属（配偶、子女）陪同，有效地开辟了通往长期居留或永久居留的道路。
何时开始？：制度实施时间与过渡措施
引入育成就劳制度的修正法已于 2024 年 6 月 21 日颁布。该制度将于颁布日起三年内由内阁命令指定的日期生效（最迟不晚于 2027 年 6 月 20 日）。一些报导建议目标实施日期为 2027 年 4 月 1 日。
制度生效后，TITP 不会立即废除。计划设立约三年的过渡期，在此期间两个制度将并存。预计到 2030 年左右完成完全过渡。 作为过渡措施，在生效日已在日本作为技能实习生居住的个人，基本上可以根据其现有的 TITP 计划继续进行培训。在某些条件下，也允许过渡到下一阶段（例如，从 TITP 1 级到 2 级，或 2 级到 3 级（有限））。然而，需要注意的是，他们不能从 TITP 转换到新的育成就劳制度。
利益相关者的声音：期望与担忧
育成就劳制度的引入对不同的利益相关者带来了不同的涵义和影响。
政府的目标
政府旨在解决 TITP 的问题，并为外国人才建立一个具吸引力且可持续的接收体系。引用的主要好处包括明确的双重目标（人才培养和确保人员）、结构化的职业生涯路径、加强的工人权利保护以及促进和谐社会。
雇主（接收机构）的观点
对于接收公司来说，有潜在的机会，例如确保人才管道和更顺畅的初期沟通。然而，也存在负担和担忧，例如招聘成本增加、因转职导致的人才流失风险，以及加强培训和支援体系的需要。对人才流失的担忧在农村地区的公司和中小企业中尤为强烈，这些企业可能难以在工资方面竞争。商业组织也提出了关于公司应扮演角色的建议，包括加薪努力、多语言手册准备、加强人权保护、职业生涯规划呈现和生活支援的加强，这表明接收机构也需要适应。
对外国工人的潜在利益与弊端
对工人本人而言，有潜在的优势，例如更清晰的长期职业生涯路径和改善的权利保护。降低初始债务负担的可能性也存在，但这取决于与派遣国签订的 MOC 的有效性以及费用透明度和监管的努力。然而，挑战和脆弱性依然存在，包括满足转职要求的障碍（最短工作期限、考试）、通过考试的压力、持续存在的剥削风险，以及在育成就劳和 SSW1 期间携带家属的限制。
工会及其他团体的观点
工会、律师协会和类似团体在一定程度上认同该制度的方向，但提出了许多担忧，并从工人保护的角度要求更严格的运作和制度改进。具体而言，他们强烈要求确保该制度不仅仅是获取廉价劳动力的手段、与日本工人相比的平等待遇（同工同酬）的彻底实施、更灵活的转职规则（例如，一年后自由转职）、建立有效的监督和支援体系，以及根除人权侵犯。
未来的挑战与展望
虽然育成就劳制度代表了日本外国工人政策向前迈出的重要一步，但其成功取决于克服众多挑战。
需要克服的主要障碍
- 建立有效的人权保护和剥削预防措施：核心目标，但其有效性将受到考验，并从 TITP 的失败中学习。提高工作场所层面的人权意识，而不仅仅是形式上的，至关重要。
- 确保实质性的技能发展，而不仅仅是名义上的：创建机制以确保培训按计划进行，使工人能够可靠地提高技能，并验证其执行情况至关重要。
- 处理派遣国的中介问题和过高费用问题：透过 MOCs 采取有效措施刻不容缓。加强与派遣国政府的合作，并为费用透明度和监管制定具体规则是必要的。
- 管理因转职导致的地区和公司之间的人员不平衡：涉及地方政府的地区委员会利用措施已在计划中，但需要有效的运作来防止人才流向城市地区，并帮助解决农村劳动力短缺问题。
- 确保新的监督和支援机构（ONEFN、监理支援机构）的有效性：制度成功的关键因素；确保其独立性、专业知识和严格运作至关重要。需要建立一个拥有足够人员和预算的系统，以准确掌握和指导现场情况。
解决这些挑战的成败取决于未来的运作和持续的审查。
制度的未来与日本的未来
育成就劳制度加强了与 SSW 制度的联系，并透过为外国工人提供更长期的职业生涯前景，代表了相较于以往制度的重大进步。然而，值得注意的是，与此改革并行，永久居留的要求也正在被厘清和收紧，例如，将未缴纳税款或社会保险费作为撤销许可的理由。这可能暗示了日本对外国人员政策中复杂的平衡举措：在满足劳动力需求的特定领域促进更长的居留时间，同时对最终的永久定居保持更严格的控制。 在全球人才竞争日益激烈的情况下，持续透过运营结果进行验证，对于确定这个新制度是否真正提升了日本的吸引力，并构成足以成为“选择之国”的改革至关重要。
结论：迈向与外国人才和谐共存的社会
育成就劳制度标志着日本外国工人政策的一个重要转捩点。它旨在解决日益恶化的劳动力短缺问题，同时保护外国人才的人权并提供更好的职业生涯路径。然而，实现这些目标不仅取决于该制度的精密设计，还取决于其在实地的严格和公平执行、相关组织的有效运作、与派遣国的实际合作以及整个社会接受环境的发展。特别是，防止重蹈覆辙 TITP 中普遍存在的人权侵犯和不公平收费，并确保实质性的“培养”，将是该制度可信度的关键。希望这个新制度对日本和相关的外国人才都有利，成为实现真正和谐社会的基石。未来发展的密切监测以及根据需要修改制度的灵活性将是必要的。